Dans ce contexte d'assoupissement de la contestation active sur le front de la citoyenneté, et de polémiques sur l'opportunité et les modalités du « contrat de concession » signé entre les autorités camerounaises et les responsables de AesCorp, une voix s'est récemment faite entendre de manière fort vive. Exigeant hic et nunc, une évaluation de la grille tarifaire du prix de l'électricité en vigueur, notamment « suite aux changements introduits en octobre 2003 », Samuel Essoungou Ndemba, président l'Association Pour la Défense des Consommateurs (APDC), y est allé de son analyse : « Il était évident que la prime fixe appliquée aux petits débrouillards considérés comme ' professionnels', mettrait ceux-ci en fortes difficultés et de ce fait,était un facteur de déstabilisation sociale ; les augmentations de saison sèche, trop fortes pèseraient trop lourdement dans le budgets des ménages »4, affirmait, le non moins président du Comité consultatif des consommateurs d'électricité, créé par l'Agence de Régulation du Secteur de l'Electricité (ARSEL). Quelques semaines plus tard, Pierre Ndouga Hell, le Directeur Général de l'ARSEL, annonçait que les indices d'un audit sur les tarifs de l'électricité « augurent d'une pause, voire d'une diminution des tarifs au mois de juillet prochain ».5 C'est dire si la question de la régulation est venue se greffer à celle de la privatisation, avec ses controverses, dans une arène où l'on retrouve l'Etat, les opérateurs, le régulateur et les consommateurs. Tout cela, dans une conjoncture où l'Agence a été créée avant le signature du contrat de concession à un opérateur unique.
C'est le décret n° 99/125 du 15 juin 1999, qui donne les indications les plus pertinentes des missions dévolues à l'ARSEL. Selon ce texte, qui porte organisation et fonctionnement de cette structure, l'Agence de régulation du secteur de l'électricité, « placée sous la tutelle de l'Administration chargée de l'électricité, qui à ce titre, définit la politique de l'Etat dans le secteur concerné », « a pour mission d'assurer la régulation, le contrôle et le suivi des activités des exploitants et des opérateurs du secteur de l'électricité ». Dans le détail, cette mission globale se décline en plusieurs points. Le décret du 15 juin 1999, stipule que l'Agence est chargée notamment : « de participer à la promotion du développement rationnel de l'offre énergétique ; de veiller à l'équilibre économique et financier du secteur de l'électricité et à la préservation des conditions économiques nécessaires à sa viabilité ; de veiller aux intérêts des consommateurs et d'assurer la protection de leurs droits pour ce qui est du prix, de la fourniture et de la qualité de l'énergie électrique ; de promouvoir la concurrence et la participation du secteur privé en matière de production , de transport de distribution , d'importation , d'exportation et de vente de l'énergie électrique dans les conditions objectives, transparentes et non discriminatoires ; de soumettre à la signature de l'autorité compétente, après avis conforme, les contrats de concession, ainsi que les demandes de licence et d'autorisation ; de mettre en œuvre , suivre et contrôler le système tarifaire établi, dans le respect des méthodes et procédures fixées par les lois et règlements en vigueur ; d'assurer dans le secteur de l'électricité le respect de la législation relative à la protection de l'environnement ; de veiller au respect , par les opérateurs du secteur, des conditions d'exécution des contrats de concession, des licences et des autorisations ; de veiller à l'accès des tiers aux réseaux de transport d'électricité, dans la limite des capacités disponibles ; de suivre l'application des standards et des normes par les opérateurs du secteur de l'électricité ;-de veiller à l'application des sanctions prévues par la loi ; d'élaborer, de concert avec les professionnels de l'électricité, les standards et normes applicables aux activités et aux entreprises du secteur et de les soumettre à l'homologation de l'Administration chargée de l'électricité ; de veiller également au respect du principe d'égalité de traitement des usagers par tout exploitant ou opérateur du secteur de l'électricité ; de contribuer à l'exercice de toute mission d'intérêt public que pourrait lui confier le Gouvernement pour le compte de l'Etat dans le secteur de l'électricité ».
Ce cahier de charges, impressionnant par sa densité et la diversité des missions assignées à l'ARSEL, est adossé sur quelques principes du reste bien maîtrisés par des hauts cadres de l'Agence. « En fait, explique Honoré Demenou Tapamo, Directeur Général Adjoint, l'Agence de Régulation se trouve au centre des trois pôles d'intérêt que sont l'Etat, les opérateurs du secteur et les consommateurs. Avec les objectifs des trois pôles qui ne convergent pas forcément, le régulateur doit s'assurer que le fonctionnement du secteur concerné permet à chacune de ces entités d'atteindre ses propres objectifs. Pour l'Etat, il s'agit des objectifs de politique économique et sociale parmi lesquels le développement du secteur, l'extension de la desserte, le niveau et la qualité des services, le respect des normes techniques, etc. La délivrance des régimes nécessaires à l'exercice des activités dans les secteurs concernés incombe aussi à l'Etat, aidé en cela par les régulateurs généralement chargés de préparer les décisions qui sont prises au niveau du gouvernement. Celui-ci doit, également, assurer aux opérateurs les conditions optimales pour la production, le transport, la distribution et la vente de leurs production aux consommateurs. L'opérateur quant à lui, a le souci de rentabiliser les investissements qu'il doit réaliser dans le cadre du contrat qui le lie à l'Etat. Dans la plupart des cas ci-dessus évoqués, l'Etat agit à travers l'agence de régulation qui joue le rôle de 'gendarm' du secteur concerné. Ainsi, elle veille sur l'application du contrat, fixe les tarifs qui permettent à la société de couvrir ses charges et de faire des bénéfices, prépare, ou selon les cas, délivre les titres pour l'exercice des activités du secteur. Par rapport aux consommateurs, la loi donne aux agences de régulation la mission de défendre leurs droits face aux opérateurs pour ce qui est de la qualité des services et les prix ».6
Ces développements, qui jettent un éclairage édifiant sur le jeu de rôle et les enjeux qui travaillent la structuration et l'organisation des tâches de régulation, amènent à s'interroger, comme fatalement, sur la capacité réelle de l'Agence de Régulation du Secteur de l'Electricité à remplir pleinement ses missions. Premier paramètre d'appréciation : l'environnement d'ensemble. La plupart des acteurs en vue dans le secteur de l'électricité en conviennent : les modalités de privatisation de la défunte Société Nationale d'Electricité du Cameroun ne sont pas susceptibles de faire jouer son rôle à l'ARSEL. Illustration : selon des indications fiables, le contrat de concession qui avait permis à Aes Corp de reprendre 56% des actions de l'ex SONELl, n'est pas à une « incongruité » près, qui prévoit dès le 18 juillet 2001, date de signature du contrat de concession entre l'Etat du Cameroun et l'opérateur américain, une série d'augmentations du coût de l'électricité, sur une période 5 ans. « Dans une des clauses, ils ont décidé de sacrifier les clients en fixant des tarifs au- dessus du niveau de vie des consommateurs. Ils ont prévu quatre augmentations du tarif d'électricité en trois ans, sans garantir la qualité du service », murmure, amer, un haut cadre en service à l'ARSEL. Ces informations indiquent ainsi clairement que les clauses de la transaction entre le Cameroun et Aes Corp obèrent considérablement le potentiel d'affirmation de l'ARSEL en tant que régulateur, placé devant le fait accompli. Dès cet instant, le régulateur est réduit à un rôle d'observateur passif, insusceptible d'infléchir le cours des événements déjà programmés par un opérateur ayant « le souci de rentabiliser les investissements qu'il doit réaliser dans le cadre du contrat qui le lie à l'Etat ».
Deuxième repère critique : l'indépendance de l'agence. « L'Agence de Régulation se doit également d'être impartiale et transparente dans les décisions qu'elle rend. Pour cette raison, elle ne devrait dépendre d'aucun des trois pôles d'intérêts décrits plus haut », dit Honoré Demanou Tapamo. Qui ajoute : « Si l'indépendance des agences de régulation est reconnue, sur le principe, son application pose quelques problèmes. En effet, il est difficile d'imaginer une structure qui soit totalement indépendante des pouvoirs publics ».7
Cette dernière remarque, expression euphémique d'une franche réserve est souvent reprise par les observateurs du fonctionnement de l'ARSEL, notamment. « Il est difficile qu'un fonctionnaire soit totalement indépendant par rapport à l'autorité qui le nomme », avoue un cadre qui sait que c'est l'autorité politique qui procède aux nominations des dirigeants et du Président du Conseil d'Administration de l'ARSEL.
Sans nuances, Samuel Essoungou Ndemba, le ton à l'exaspération, analysant la fixation des tarifs d'électricité du mois d'octobre 2003, n'en vient-il pas à conclure que : « La convergence entre la démarche de AES SONEL et celle de l'ARSEL est telle que nous ne pouvons éviter de conclure à une collusion ». ?8
Le président de l'Association Pour la Défense des Consommateurs ne trône pas moins à la tête du Comité consultatif des consommateurs d'électricité, posture à partir de laquelle on eût pu s'attendre qu'il parlât. Le Comité avait été créé par Décision n° 0023/ARSEL/DG du 27 mai 2002. Le principe même de sa création fut salué comme une volonté d'impliquer les consommateurs si non à la prise de décision sur les prestations de service de AES SONEL, du moins, à la gestion des situations de crise éventuelles qu'entraîneraient lesdites décisions. C'est du moins ce que suggère le cahier de charge dont les articulations sont définies à l'article 2 de la Décision du 27 mai 2002, signée du Directeur Général de l'ARSEL. « Le Comité a pour objet d'assurer la participation des consommateurs au suivi de la marche du secteur de l'électricité. A ce titre, le Comité est chargé, notamment :
- d'émettre des avis sur des questions se rapportant à la distribution et à la consommation de l'énergie électrique ; - de sensibiliser les consommateurs d'électricité sur leurs droits et obligations ;- de formuler des suggestions sur des mesures à prendre pour accroître la desserte et améliorer la qualité du service de l'électricité ; - de contribuer , en tant que de besoin, au renforcement des capacités des associations de consommateurs d'énergie électrique ; - de soumettre à l'Agence des propositions en vue d'une meilleure protection des intérêts des consommateurs d'énergie électrique ; - d'étudier toutes questions soumises à son examen par l'Agence ».
La création du Comité autorisait un certain optimisme chez les consommateurs d'énergie électrique. Enthousiaste, l'Agence de Régulation du Secteur de l'Electricité ne se privait pas d'un plaidoyer pro domo. « Ce Comité consultatif des consommateurs d'électricité créé à l'initiative de l'Agence de Régulation du Secteur de l'Electricité est une première au Cameroun. Il est une preuve supplémentaire de la transparence sur laquelle l'ARSEL fonde son action », proclamait-on dans les colonnes du « Bulletin de l'ARSEL ».
Pour louable que fût cette initiative, elle ne s'est pas moins révélée ratée. Des membres du Comité confessent en privé leur amertume, d'être « relégués au statut d'accompagnateur des décisions déjà prises par l'ARSEL ». Certains évoquent un piège. D'autres parlent carrément d'un « Comité gadget ». Est-ce la raison pour laquelle le président du Comité a dû parler au nom de l'APDC dans les colonnes de l'Action ?
Toujours est-il que le Comité - qui compte en son sein des représentants du GICAM9, du Syndustricam10, du MECAM11, du Comité de compétitivité, etc. n'a jamais véritablement fonctionné comme beaucoup l'avaient souhaité. Hormis quelques réunions sporadiques aux fins de « consultation », le Comité n'a pas pu mettre en œuvre un plan d'action élaboré pour l'année 2003, qui prévoyait, entre autres points : la recherche des locaux ; la mise en place du personnel d'appui ; l'acquisition des équipements ; l'organisation de séminaire ; l'élaboration et l'adoption des projets du règlement intérieur,du plan d'action et du budget ; la tenue de sessions ; des tournées dans les 10 provinces, etc.
Plus profondément, les hypothèques qui pèsent sur l'opérationnalité de l'ARSEL, sont consubstantielles aux options prises par les pouvoirs publics lors de la création de cette Agence de régulation. C'est, du moins une analyse partagée par nombre d'experts. « Le profilage organisationnel et fonctionnel de l'ARSEL rend cette institution inapte à réguler efficacement le marché de l'électricité », explique Babissakana.12 S'appesantissant sur les textes qui créent l'Agence de Régulation du Secteur de l'Electricité, l'ingénieur financier, peut alors constater : « Ce statut juridique est inapproprié pour un régulateur ou un arbitre qui est appelé à jouer un rôle d'impartialité, de neutralité et d'équité pour établir et maintenir une concurrence efficace dans un secteur électrique longtemps dominé par un opérateur historique. Les implications de ce profil juridique sont équivalentes au remplacement d'un gros ministère par nature défaillant, pour assumer les fonctions de régulateur d'un secteur industriel de service public. L'ARSEL, doté d'un Conseil d'administration pléthorique et non professionnalisé ainsi que d'une direction générale politisée, est l'exemple type des institutions non performantes et destructrices des ressources nationales au Cameroun parce que acquises à la cause d'un marché politique non concurrentiel, et aidés manifestement par l'absence d'évaluation et de contrôle à la fois parlementaire et juridictionnel ».13
Globalement, cette évaluation sévère de l'ARSEL s'accompagne de nombre de regrets tenant au fait que les pouvoirs publics n'aient pas créé, à la place de cette institution, une « Autorité Administrative Indépendante » ; laquelle remplirait « les exigences d'indépendance et de collégialité (qui) sont incontournables ».
1 Paul Biya l'a lui-même reconnu dans son traditionnel message de fin d'année le 31 décembre 2002.
2 Anicet Ekané, président du Mouvement Africain pour la Nouvelle Indépendance et la Démocratie (Manidem), a bien essayé de structurer dans le temps et l'espace un mouvement de contestation dans ce sens
3 On peut à ce sujet lire utilement des contributions de Babissakana, Chairman/Ceo du Cabinet Prescriptor, notamment, « Privatisation de la Sonel et crise de l'énergie électrique. Sortir du modèle inopérant du Fmi et de la Banque mondiale est un impératif pour le Cameroun », mars 2002. On peut tout aussi judicieusement se référer à Célestin Bedzigui : « La privatisation des services publics au Cameroun. Souveraineté- Dépendance- Maffia d'Etat », 2002. De même on peut recourir aux multiples éclairages du Consultant international, Christian Penda Ekoka.
4 Lire sa tribune dans L'Action, n° 447 du 16 avril 2004
5 Déclaration reprise dans Cameroon Tribune, n° 4394 du 28 mai 2004
6 L'Agence de Régulation : rôle et missions, in Bulletin de l'ARSEL, n° 001 novembre 2003
8 Op. cit.
9 Groupement Interpatronal du Cameroun
10 Syndicat National des Industriels du Cameroun
11 Mouvement des Entrepreneurs du Cameroun
12 Op. cit, p. 14
13 Op. cit, p. 15